如何做好專項債券工作？（各地區(qū)工作經(jīng)驗總結(jié)）

地方政府債券自2009年開始試點發(fā)行，2015年隨著《預(yù)算法》的修改實施而正式起步，至今已經(jīng)13年。新增專項債券的規(guī)模從2015年的1000億元，到2022年已發(fā)行超過4萬億元，逐步成為了地方政府最主要的建設(shè)資金來源。

2022年專項債券的規(guī)模達到了歷史新高，與此同時政策又面臨較大的變化，包括兩部委對項目的共同審核，對債券資金支出進度的嚴格要求，下半年項目投向領(lǐng)域的增調(diào)，兩部委多批次的項目申報等等。面對經(jīng)濟環(huán)境和政策要求的變化，各地有從容也有不適應(yīng)。泓創(chuàng)智勝根據(jù)近年對多省份的市場調(diào)研情況，對各地專項債券工作中的一些好的經(jīng)驗做法做了簡單整理。

一、制度層面

1、建立評審體系

建立評審體系，包括制定明確的項目評審標(biāo)準和評審程序。早的省份在2018已經(jīng)建立了統(tǒng)一的省級評審體系，部分省份自2019-2020年也相繼建立了省級評審體系。

首先是制定完善的項目評審標(biāo)準并執(zhí)行，并且跟隨政策的變化，不斷優(yōu)化評審標(biāo)準。標(biāo)準明確，一是可以彌補評審人員專業(yè)領(lǐng)域知識的欠缺，避免個人因素評判干擾，確保發(fā)行項目符合政策、制度及實際情況。二是有利于指導(dǎo)基層的項目準備和申報工作，確保工作穩(wěn)妥有序，規(guī)范開展。建立系統(tǒng)的評審標(biāo)準后，即使政策發(fā)生變化，也主要基于原有政策的延續(xù)和調(diào)整，相應(yīng)的項目準備工作只需要微調(diào)；如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，省、市、縣區(qū)、項目單位各級對于項目的具體要求都有各自不同的理解，再加上政策的變化，會導(dǎo)致項目申報質(zhì)量差距較大，與現(xiàn)行政策差距過大，內(nèi)部溝通消耗巨大，兩部委的評審?fù)ㄟ^率較低，整體專項債券工作事倍功半。

其次是建立規(guī)范成熟的評審流程，部分省份的經(jīng)驗包括：

（1）項目按投向領(lǐng)域進行小組劃分，邀請省級行業(yè)主管部門參與各組評審，保障項目評審的專業(yè)性；

（2）不斷豐富評審專家隊伍及其經(jīng)驗。已建立評審體系的地區(qū)，很多評審專家都具有多年的項目評審經(jīng)驗，不僅專業(yè)，還保障評審的高效率，一周時間可以集中評審約2000個項目。不僅如此，有些省份還會邀請中債登、滬深兩所等發(fā)行機構(gòu)參與本省的評審工作。

（3）評審方式不斷優(yōu)化。各地現(xiàn)有的評審方式包括不限于：基礎(chǔ)審核、重點項目（領(lǐng)域）評審、特定行業(yè)評審、發(fā)行機構(gòu)評審等，單輪、多輪、抽審、實地調(diào)研、首發(fā)項目前置審，續(xù)發(fā)項目跟蹤審等多種評審方式。

（4）評審信息公開，并從省級層面對項目進行調(diào)整指導(dǎo)，給予及時修改的機會。信息公開是專項債券的特有屬性，從資料到發(fā)行，到建設(shè)內(nèi)容與資金等的調(diào)整，到項目運營債券存續(xù)期的信息披露，都要遵循依法公開披露的基本原則。

2、建立考核管理體系

專項債券工作是長期持續(xù)的工作，而非僅僅是項目申報階段一次性工作，建立考核管理體系非常必要，體系應(yīng)該是立體和全方位的。可以考慮從資金管理、項目建設(shè)運營期管理、項目形成的資產(chǎn)等多種角度去考核，考核的指標(biāo)和方法可以包括項目成熟度、資金支出進度、地方綜合財力、債務(wù)率、項目事中與事后績效評價等。

通過考核系統(tǒng)，促使項目單位、主管部門、縣區(qū)地方關(guān)注真實項目，加快支出進度，規(guī)范項目建設(shè)運營，督促項目收益上繳償債等。

目前好的經(jīng)驗做法是：建立考核管理體系之后，定期組織人員對已發(fā)行項目進行調(diào)研、檢查、回頭看，及時總結(jié)經(jīng)驗；額度分配與項目實施考核結(jié)果掛鉤；資金管理實行專戶管理等。

3、規(guī)劃引領(lǐng)項目

財政部和國家發(fā)改委是政策的制定者，省級財政和發(fā)改部門是政策的具體執(zhí)行者和工作管理者，雖不負責(zé)具體的項目，但是面對政策的變化，省級層面對于重點領(lǐng)域、重大項目的規(guī)劃引領(lǐng)極其重要，可以借鑒的經(jīng)驗有：

2022年下半年專項債增加了能源領(lǐng)域的“煤炭儲備設(shè)施”投向，此類項目基層很難有資源申報，有的省發(fā)改委在第一時間組織能源局等省級相關(guān)單位，在省級層面規(guī)劃申報項目建議。

有的省級財政與發(fā)改部門，會根據(jù)對政策的判斷，提前引領(lǐng)規(guī)劃重點支持方向和領(lǐng)域，指導(dǎo)市縣進行做好項目準備。

4、建立完善工作機制

進入2022年，專項債券的申報工作已經(jīng)常態(tài)化，有些地區(qū)應(yīng)對多批次的申報，工作壓力加大。建立完善專項債券工作流程和機制，是做好常態(tài)化債券組織申報工作的基礎(chǔ)。一是財政、發(fā)改部門要完善內(nèi)部各相關(guān)部門的工作職責(zé)，確保在專項債券相關(guān)工作中各司其職，統(tǒng)籌有余，二是要建立財政部門、發(fā)改部門、項目單位、主管部門等的工作流程，確保每一部門在申報工作中職責(zé)清晰，運作順暢。

部分省份有自己的節(jié)奏，在建立評審體系的前提下，對項目進行滾動申報，有的采取常態(tài)化申報評審，有的采取定期組織申報評審。這樣從上到下節(jié)奏很好掌握，面對兩部委的申報通知，仍然可以從容面對。同時鼓勵各單位對項目應(yīng)報盡報，不人為設(shè)限，一方面項目庫儲備充足，另一方面保障成熟項目及時上報。

有的省份會分階段把控項目成熟度。申報階段把立項、用地、環(huán)評等手續(xù)設(shè)為前置，保障項目的可行性合規(guī)性；評審入庫后在發(fā)行階段對項目成熟度及開工手續(xù)方面進行發(fā)行前審核，這樣既給了項目手續(xù)完善的時間又保障了資金下達后快速投入項目建設(shè)。

二、項目實操層面

1、多部門協(xié)調(diào)配合

對于基層來說，專項債券項目申報是需要多部門協(xié)同、分工明確的一件常態(tài)化工作。首先需要財政與發(fā)改部門的有效協(xié)同，對項目單位從頂層進行指導(dǎo)，整體統(tǒng)籌項目申報工作；其次其他要素部門各司其職為項目前期推進做好要素保障；最后項目單位能夠積極落實，加快推進最終提前做好準備，實現(xiàn)項目前期完備等資金，資金下達后迅速投入使用。

2、好的項目重在規(guī)劃與謀劃

專項債項目的申報經(jīng)歷了幾個階段，第一階段是2018-2020年，專項債規(guī)模剛剛爆發(fā)，符合要求的項目較多，對項目進行申報資料準備即可；第二階段是2020-2022年，項目申報進入了謀劃階段。近3年專項債規(guī)模持續(xù)維持高位，各環(huán)節(jié)流程越來越完善，審核越來越嚴格，同時國家兩部委開始提前加強項目儲備，專項債券項目工作已經(jīng)不能通過簡單組合來完成，2023年及以后，項目申報將進入第三個階段，統(tǒng)籌規(guī)劃與具體謀劃相結(jié)合。有些地區(qū)已經(jīng)開始嘗試：

（1）政府層面結(jié)合地方十四五規(guī)劃，兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障，統(tǒng)籌規(guī)劃未來的專項債項目方向。

（2）以未來三年為時間周期，設(shè)定整體額度目標(biāo)與項目規(guī)劃目標(biāo)。

（3）鼓勵各項目單位應(yīng)報盡報，發(fā)改和行業(yè)主管部門共同參與項目謀劃指導(dǎo)，增強項目邏輯可行性。

（4）財政與發(fā)改部門協(xié)同推進，項目謀劃階段發(fā)改把控建設(shè)內(nèi)容合規(guī)性，財政同步參與把控項目收益，同時滿足兩部委的審核要求。