一、模式定義

PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品服務(wù)供給能力，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，引入社會(huì)資本主導(dǎo)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等，合同期滿后將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無(wú)償移交給政府。

PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制包括三種：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。

1.政府付費(fèi)：政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，付費(fèi)主體是政府，而非項(xiàng)目的最終使用者。

2.使用者付費(fèi)：由最終使用者付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù),以回收項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，并獲得合理收益。

3.可行性缺口補(bǔ)助：使用者付費(fèi)不足以覆蓋投資成本及合理收益時(shí),政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分,使項(xiàng)目具備可行性。

二、適用范圍

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

1.政府付費(fèi)：適用于沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收費(fèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施、非收費(fèi)性公路和公共服務(wù)類項(xiàng)目。由于財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）明確要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，純政府付費(fèi)類項(xiàng)目可操作空間有限。

2.使用者付費(fèi)：適用于需求可預(yù)測(cè)、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)收入有保障的項(xiàng)目，如預(yù)期收入較好的高速公路、港口碼頭、城市運(yùn)營(yíng)（燃?xì)?、水?wù)）、智慧城市、特色小鎮(zhèn)、健康療養(yǎng)等項(xiàng)目。

3.可行性缺口補(bǔ)助：適用于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無(wú)法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的項(xiàng)目,如收費(fèi)收入有限的高速公路、軌道交通、城市綜合開(kāi)發(fā)、文化及體育場(chǎng)館、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)水務(wù)、儲(chǔ)備林等項(xiàng)目。

三、實(shí)施步驟

PPP模式的具體實(shí)施步驟為：

1.政府指定實(shí)施機(jī)構(gòu)，由其組織開(kāi)展“兩評(píng)一案”。

2.實(shí)施機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)資本，與政府出資代表共同組建項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本單獨(dú)成立項(xiàng)目公司），實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同。

3.項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

4.政府財(cái)政部門按照約定的回報(bào)機(jī)制付費(fèi)。

5.運(yùn)營(yíng)期滿項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無(wú)償移交給政府方。

四、優(yōu)劣勢(shì)分析

1.優(yōu)點(diǎn)

①建設(shè)期財(cái)政投入小，財(cái)政資金使用效率高。

②政策明確，流程規(guī)范，合規(guī)性有保障。

③社會(huì)資本融資有保障，可落實(shí)。

2.缺點(diǎn)

①前置手續(xù)和條件繁瑣，需開(kāi)展兩評(píng)一案，并納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)。

②對(duì)地方政府財(cái)政支付能力的要求較高，受PPP財(cái)政支出10%紅線控制。

③周期較長(zhǎng)（至少10年以上，多數(shù)15年以上），重資產(chǎn)屬性強(qiáng)。

④績(jī)效考核嚴(yán)格，運(yùn)營(yíng)收益存在一定不確定性。

五、關(guān)注要點(diǎn)

為保障項(xiàng)目合規(guī)、穩(wěn)步開(kāi)展，確保社會(huì)資本合理收益，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng)：

1.區(qū)域情況：①項(xiàng)目所在區(qū)域GDP總量、近3年增速、財(cái)政收支狀況、政府負(fù)債等；②已有PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出情況。

2.合法合規(guī)：①項(xiàng)目層面：關(guān)注規(guī)劃、工可、初設(shè)批復(fù)；以及環(huán)評(píng)、用地（海）等專項(xiàng)審批手續(xù)是否完成；②模式層面：關(guān)注“兩評(píng)一案”程序，是否納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)。

3.回報(bào)機(jī)制：①關(guān)注政府支付合法性手續(xù)，是否將PPP項(xiàng)目合同約定的政府跨年度財(cái)政支出納入年度財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃（如有）且明確各年度金額；②審慎測(cè)算使用者付費(fèi)收入情況，爭(zhēng)取超額分配機(jī)制及最低需求保障，確保利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；③關(guān)注調(diào)價(jià)機(jī)制，設(shè)置合理調(diào)價(jià)觸發(fā)機(jī)制及調(diào)價(jià)周期。

4.項(xiàng)目公司：①治理結(jié)構(gòu)：關(guān)注董事會(huì)、高管組成及議事和決策規(guī)則；社會(huì)資本方股東的權(quán)益保護(hù)機(jī)制設(shè)置是否充分、合理（控股項(xiàng)目，大股東能否實(shí)現(xiàn)有效控制；參股項(xiàng)目，小股東權(quán)益能否得到有效保障）；②各方權(quán)責(zé)：各方責(zé)權(quán)利是否清晰合理并與項(xiàng)目核心條款保持一致；社會(huì)資本方是否承擔(dān)超出自身能力的責(zé)任；③財(cái)務(wù)管理：關(guān)注各方資本金出資時(shí)間和進(jìn)度，是否按時(shí)同比例出資；財(cái)務(wù)管理權(quán)限劃分、財(cái)務(wù)制度、資金流向等事項(xiàng)是否明晰明確。

5.項(xiàng)目融資：①提前籌劃項(xiàng)目融資事宜，避免產(chǎn)生融資籌措及交割違約風(fēng)險(xiǎn)，確保融資未落實(shí)不得實(shí)質(zhì)性投資；②融資方案是否完整、合理，是否已包括融資來(lái)源、資金使用計(jì)劃、融資擔(dān)保（增信）等內(nèi)容；③融資成本是否可控，是否在合同約定范圍內(nèi)。

6.項(xiàng)目建設(shè)：①關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)方案、計(jì)劃進(jìn)度的合理性及其與資金流匹配程度；②關(guān)注土地征拆責(zé)任劃分、資金來(lái)源、征拆難度、征拆進(jìn)度及對(duì)項(xiàng)目的影響；③是否存在跨江（海）、復(fù)雜地質(zhì)地形、涉鐵、涉軍、涉及保護(hù)區(qū)（自然、水源、古跡）等項(xiàng)目施工重難點(diǎn)問(wèn)題，提前考慮工程變更風(fēng)險(xiǎn)；④關(guān)注項(xiàng)目驗(yàn)收、移交流程和機(jī)制等對(duì)投資項(xiàng)目閉合的影響。

7.運(yùn)營(yíng)維護(hù)：

①項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體、運(yùn)營(yíng)組織、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃等內(nèi)容是否完整、充分；②運(yùn)營(yíng)成本是否可控，是否在合同約定范圍內(nèi)；③關(guān)注績(jī)效考核與政府付費(fèi)的關(guān)系及其他考核罰則（建設(shè)期考核應(yīng)關(guān)注與支付掛鉤的比例，運(yùn)營(yíng)期考核應(yīng)關(guān)注考核內(nèi)容中非量化的部分），避免因績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)影響項(xiàng)目收益。

8.退出及移交：①明確項(xiàng)目退出機(jī)制，合理設(shè)置股權(quán)鎖定期，避免產(chǎn)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓受限風(fēng)險(xiǎn)，以及移交時(shí)國(guó)有資產(chǎn)合規(guī)管理的風(fēng)險(xiǎn)；②明確移交范圍、移交條件和標(biāo)準(zhǔn)、移交稅費(fèi)等，避免產(chǎn)生移交范圍不明確、移交條件和標(biāo)準(zhǔn)不明確、移交稅費(fèi)承擔(dān)主體不明確等風(fēng)險(xiǎn)。