2023年新增專項(xiàng)債重點(diǎn)內(nèi)容解讀

地方政府專項(xiàng)債券作為帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，是積極財(cái)政政策“加力提效”的重要發(fā)力點(diǎn)之一。今年《政府工作報(bào)告》提出，政府投資和政策激勵(lì)要有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，我國今年預(yù)算安排的新增專項(xiàng)債規(guī)模達(dá)到3.8萬億元。在往年基礎(chǔ)上穩(wěn)步擴(kuò)容，這也體現(xiàn)了穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)和積極財(cái)政政策要加力提效的導(dǎo)向。但面對地方融資需求和財(cái)政緊平衡形勢，當(dāng)前仍需進(jìn)一步用好用足專項(xiàng)債、提升其投資拉動(dòng)力，切實(shí)提升專項(xiàng)債政策效能、有效支持高質(zhì)量發(fā)展。

本文擬從專項(xiàng)債的發(fā)行速度、投向領(lǐng)域、區(qū)域等方面分析，并進(jìn)一步探討對基建投資的影響。

重要內(nèi)容及觀點(diǎn)

1、2023年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏繼續(xù)前置，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較去年同期更大。截至2023年5月7日，新增專項(xiàng)債券已發(fā)行16215.88億元，占提前批額度21900億元的74.05%，占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期，今年專項(xiàng)債已發(fā)行規(guī)模增加2196.97億元，且發(fā)行節(jié)奏進(jìn)一步靠前。以去年發(fā)行節(jié)奏為參考，并考慮到地方債前置發(fā)行穩(wěn)增長意義，預(yù)計(jì)今年二季度新增專項(xiàng)債發(fā)行將有所提速，形成發(fā)行高峰，對基建投資形成有力支撐。

2、專項(xiàng)債投向領(lǐng)域?qū)用?，從政策端看，新增了新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目兩大投向領(lǐng)域；從項(xiàng)目端看，2023年一季度新增專項(xiàng)債主要投向仍為基建領(lǐng)域，投向保障房、棚改和舊改發(fā)行占比相比2022年末有所提升，土儲(chǔ)專項(xiàng)債仍然無新增。此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基礎(chǔ)而設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也占有專項(xiàng)債投向的一定規(guī)模。

3、專項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金范圍方面，從政策端看，增加了國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，煤炭儲(chǔ)備設(shè)施，新能源項(xiàng)目三大領(lǐng)域。干線機(jī)場變更為“干線和東部地區(qū)支線機(jī)場”，并將“排水”項(xiàng)目納入到項(xiàng)目資本金支持范疇，專項(xiàng)債用于資本金范圍從10個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到13個(gè)領(lǐng)域。項(xiàng)目端看，今年已公布發(fā)行的專項(xiàng)債資本金占發(fā)行規(guī)模的比重相比去年同期略有上升。分地區(qū)來看，云南省專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金占比最高，達(dá)到了39.8%，山西和江蘇兩省專項(xiàng)債用作資本金的占比位居第二、第三，分別為17.0%和16.4%，但多數(shù)地區(qū)目前新增專項(xiàng)債用作資本金的比例較低，包括山東、浙江、四川在內(nèi)的25各省市專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例均不足10%，仍有較大的提升空間。

4、專項(xiàng)債發(fā)行地區(qū)方面，截至5月7日，全國除吉林、西藏外，35個(gè)發(fā)行主體已發(fā)行16215.88億元新增專項(xiàng)債券。其中，廣東、四川、山東、河南新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模超千億元，分別發(fā)行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外，發(fā)行規(guī)模超500億元的省份有9個(gè)，分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。結(jié)合去年以及今年各地新增專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)據(jù)以及各省限額空間看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份債券發(fā)行規(guī)模更大，發(fā)行進(jìn)度更快。從歷年實(shí)際分配限額來看，地方政府財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低、承擔(dān)中央重大項(xiàng)目支出越多、融資需求越大，獲得發(fā)債額度就越大，反之則越小。建議重點(diǎn)關(guān)注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模大且限額內(nèi)剩余額度較為充足的地區(qū)的專項(xiàng)債項(xiàng)目。

一、2023年專項(xiàng)債發(fā)行延續(xù)去年靠前發(fā)力態(tài)勢，發(fā)行規(guī)模再創(chuàng)新高

當(dāng)前，受經(jīng)濟(jì)下行壓力、土地市場低迷等多重因素影響，一季度地方財(cái)政收入依然增長乏力。其中地方政府性國有土地使用權(quán)出讓收入在去年大幅下滑基礎(chǔ)上，今年一季度再次同比下降27%。受此影響，地方財(cái)政政策發(fā)力更加依賴舉債，這也體現(xiàn)在了今年專項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏上。

2023年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏繼續(xù)前置，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較去年同期更大。3月5日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中明確，2023年要適度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。全年新增專項(xiàng)債務(wù)限額38000億元，較去年增加1500億元。從發(fā)行速度來看，截至2023年5月7日，新增專項(xiàng)債券已發(fā)行16215.88億元，占提前批額度21900億元的74.05%，占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期（2022年5月7日，新增專項(xiàng)債券已發(fā)行14018.91億元，占提前批額度14600億元的96.02%，占全年總額度36500億元的38.41%。），今年專項(xiàng)債已發(fā)行規(guī)模增加2196.97億元，且發(fā)行節(jié)奏進(jìn)一步靠前。

以去年發(fā)行節(jié)奏為參考，并考慮到地方債前置發(fā)行穩(wěn)增長意義，預(yù)計(jì)今年二季度新增專項(xiàng)債發(fā)行將有所提速，形成發(fā)行高峰，對基建投資形成有力支撐。

二、2023年專項(xiàng)債投向領(lǐng)域

（一）政策端：專項(xiàng)債資金投向增加兩個(gè)領(lǐng)域

2022年5月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》（國發(fā)【2022】12號(hào)）強(qiáng)調(diào)：“在前期確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、保障性安居工程等9大領(lǐng)域基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等納入支持范圍?！敝链?，專項(xiàng)債券資金的投向擴(kuò)展到“9+2”領(lǐng)域。此外，根據(jù)國家發(fā)改委公布的《地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域（2022年修訂版)》，“新能源”領(lǐng)域應(yīng)合并到“能源”領(lǐng)域，官方的專項(xiàng)債投向領(lǐng)域應(yīng)為十大領(lǐng)域。對比2022年專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，具體變化情況見下表。

（二）項(xiàng)目端：基建仍為新增專項(xiàng)債主要投向，投向保障房、舊改、棚改的占比有所提升，新基建有望成新趨勢

從具體投向看，2023年一季度新增專項(xiàng)債主要投向仍為基建領(lǐng)域，投向保障房、棚改和舊改占比有所提升，土儲(chǔ)專項(xiàng)債仍然無新增。2023年一季度，約有47.5%的專項(xiàng)債投向傳統(tǒng)基建領(lǐng)域（交通運(yùn)輸、市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），較2022年的50.3%略有下降。投向保障房、舊改、棚改的專項(xiàng)債的占比為14.8%，較2022年末的11.0%有所提升。

此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基礎(chǔ)而設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也占有專項(xiàng)債投向的一定規(guī)模。Wind數(shù)據(jù)顯示，一季度投向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)債規(guī)模約87億元，占同期新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模0.6%。該占比較小，但代表了新的趨勢。新基建項(xiàng)目主要支持市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化；軌道交通、機(jī)場、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造；云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施等。

從今年專項(xiàng)債資金投向看，已發(fā)行的專項(xiàng)債主要集中在交通運(yùn)輸、市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房、舊改、棚改等國家和地方戰(zhàn)略性重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，其發(fā)行增強(qiáng)了民間資本投資信心，有力地帶動(dòng)了多領(lǐng)域多行業(yè)多種所有制有效投資的擴(kuò)大，充分發(fā)揮了政府投資對民間資本“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用和杠杠桿效應(yīng)。

專項(xiàng)債的投資帶動(dòng)作用也反應(yīng)在了基建增速數(shù)據(jù)上。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局3月15日公布的最新數(shù)據(jù)，今年前兩個(gè)月，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資穩(wěn)定增長，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長9.0%，增速比全部固定資產(chǎn)投資高3.5%。在專項(xiàng)債帶動(dòng)投資的有效支持下，雖然處于一季度基建開工的淡季，但基礎(chǔ)設(shè)施投資仍取得了較快增長。

三、2023年專項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金范圍

（一）政策端：專項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金增加三個(gè)領(lǐng)域

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于盤活地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額存量做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2022〕1440號(hào))以及發(fā)改委《地方政府專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)（2022年修訂版)》可用作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域增加了國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，煤炭儲(chǔ)備設(shè)施，新能源項(xiàng)目(包括大型風(fēng)電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮(zhèn)可再生能源供熱、深遠(yuǎn)海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車充電樁)等。干線機(jī)場變更為“干線和東部地區(qū)支線機(jī)場”，并將“排水”項(xiàng)目納入到項(xiàng)目資本金支持范疇，由10個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到13個(gè)領(lǐng)域。對比2022年專項(xiàng)債券可用作資本金項(xiàng)目領(lǐng)域，具體變化情況見下表。

值得注意的是，今年專項(xiàng)債投向領(lǐng)域有望繼續(xù)擴(kuò)大。3月1日，財(cái)政部部長劉昆在國新辦“權(quán)威部門話開局”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上表示，今年專項(xiàng)債投向?qū)⒃谥攸c(diǎn)支持現(xiàn)有11個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)上，適量擴(kuò)大資金投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，持續(xù)加力重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，形成實(shí)物工作量和投資拉動(dòng)力，有效支持高質(zhì)量發(fā)展。專項(xiàng)債投向領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展，有利于尋找更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，提高項(xiàng)目儲(chǔ)備，避免資金與項(xiàng)目錯(cuò)位。

（二）項(xiàng)目端：專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金比例略有提升

2022年廣東、山東、江蘇的專項(xiàng)債資本金使用規(guī)模最大，云南省專項(xiàng)債資本金占本省發(fā)行規(guī)模的比重最高。去年絕大多數(shù)省級(jí)政府都有專項(xiàng)債資本金的使用，使用體量較大的還是幾個(gè)大省，如廣東、山東、江蘇等。這些省份本身的專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模就比較大，水漲船高，資本金體量就會(huì)比較多。云南省的資本金使用規(guī)模雖不算多，但資本金占本省新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的比重比較高，達(dá)到了23.7%，接近了政策上限。

今年已公布發(fā)行的專項(xiàng)債資本金占發(fā)行規(guī)模的比重相比去年同期略有上升。2023年已公布發(fā)行明細(xì)的新增專項(xiàng)債中有1052億元左右用作資本金，占到同期新增專項(xiàng)債的7.8%左右，較2022年的6.6%小幅提升。分地區(qū)來看，云南省專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金占比最高，達(dá)到了39.8%，山西和江蘇兩省專項(xiàng)債用作資本金的占比位居第二、第三，分別為17.0%和16.4%，但多數(shù)地區(qū)目前新增專項(xiàng)債用作資本金的比例較低，包括山東、浙江、四川在內(nèi)的25各省市專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例均不足10%。

考慮到專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本的規(guī)模占各省份專項(xiàng)債券規(guī)模的比例25%的上限規(guī)定，并結(jié)合各地去年全年發(fā)行規(guī)?？?，今年除云南省之外的其余省份專項(xiàng)債資本金占發(fā)行規(guī)模的比例遠(yuǎn)不及政策上限，仍有較大的提升空間。

四、專項(xiàng)債發(fā)行地區(qū)進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份集中

在疫情拖累消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)的背景下，新增債券成為各地穩(wěn)投資的重要工具。整體來看，2022年及2023年新增專項(xiàng)債券的分配，均符合“資金跟著項(xiàng)目走”、向經(jīng)濟(jì)大省傾斜等特點(diǎn)。

從去年全年地方政府新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模來看，2022年廣東、山東、河南、河北、四川、浙江等省份新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模超2000億元。其中，廣東3723億元、山東2981億元、河南2480億元、河北2294億元、四川2270億元、浙江2265億元。此外，發(fā)行規(guī)模超1300億元的省份有7個(gè)，分別是湖北1848億元、江蘇1760億元、江西1733億元、安徽1707億元、福建1507億元、湖南1486億元、重慶1354億元。

2023年截至5月7日，全國除吉林、西藏外，35個(gè)發(fā)行主體已發(fā)行16215.88億元新增專項(xiàng)債券。其中，廣東、四川、山東、河南新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模超千億元，分別發(fā)行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外，發(fā)行規(guī)模超500億元的省份有9個(gè)，分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。

從限額內(nèi)剩余空間來看，截至2023年3月末，限額內(nèi)剩余額度較多的省份為廣東、上海、浙江、山東、江蘇、河北，剩余額度均超過2000億元。歷史剩余額度一方面將為未來債務(wù)發(fā)行提供空間，另一方面能夠提供再融資債券發(fā)行空間，助力隱性債務(wù)化解。而黑龍江、西藏、寧夏、青海、貴州、海南、甘肅限額內(nèi)剩余額度較小，在500億元以下，可用空間有限。從債務(wù)類型分類來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)債剩余額度較高，表明項(xiàng)目儲(chǔ)備較多，如廣東、浙江、山東、上海、江蘇、四川等地。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其一般債剩余額度普遍高于專項(xiàng)債，或是因?yàn)槠鋵ｍ?xiàng)債項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，亦或是其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況相對較高，中央在專項(xiàng)債“資金跟著項(xiàng)目走”的分配原則下，其分配額度相對較小。如內(nèi)蒙古、山西、新疆、遼寧等地。

結(jié)合去年以及今年各地新增專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)據(jù)以及各省限額空間看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份債券發(fā)行規(guī)模更大，發(fā)行進(jìn)度更快。一方面，這些省份財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，債券更易得到投資者認(rèn)可，而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)體量大，也對新增債券需求更大。另一方面，為了防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國對地方債采取限額管理，為地方舉債設(shè)立“天花板”。根據(jù)財(cái)政部《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》的規(guī)定，其在分配新增發(fā)債額度時(shí)，會(huì)統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政實(shí)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資需求、項(xiàng)目成熟程度、國家宏觀調(diào)控需要等因素。從歷年實(shí)際分配限額來看，地方政府財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低、承擔(dān)中央重大項(xiàng)目支出越多、融資需求越大，獲得發(fā)債額度就越大，反之則越小。建議重點(diǎn)關(guān)注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模大且限額內(nèi)剩余額度較為充足的地區(qū)的專項(xiàng)債項(xiàng)目。

五、結(jié)語

去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、今年的政府工作報(bào)告均反復(fù)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)增長”，并提出用政府投資和政策激勵(lì)有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.8萬億元，加快實(shí)施“十四五”重大工程，實(shí)施城市更新行動(dòng)等。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，今年一季度GDP實(shí)際增速為4.5%，而全年GDP增速目標(biāo)在5%左右，可以預(yù)見，后續(xù)政策將側(cè)重支持專項(xiàng)債盡快形成實(shí)物工作量、提升資金使用效益，撬動(dòng)基建投資，以更好發(fā)揮穩(wěn)增長功效。

來源：中建一局投資運(yùn)營公司法律合規(guī)部